Il contratto di governo e il fisco

Il neonato esecutivo del cambiamento dedica alla questione fiscale il capitolo 11 del suo contratto di governo, significativamente intitolato “Fisco: flat tax e semplificazione“, diviso in due parti: la prima, di poche righe, dedicata alla sterilizzazione delle clausole IVA e accise, la seconda concernente la detassazione e semplificazione per famiglie, imprese e partite IVA. In realtà, una piccola, ma non per questo poco significativa, appendice al capitolo dedicato al fisco, si trova anche in quello successivo, destinato alla trattazione dei temi della giustizia. In calce ad esso troviamo infatti un piccolo paragrafo intitolato “Giustizia tributaria“.

Vediamo ora più in dettaglio, quali propositi animano il programma di governo in merito a ciascuno dei punti sopra identificati.

Sterilizzazione delle clausole IVA e accise

Le clausole di salvaguardia costituiscono una sorta di patto con il quale l’Italia garantisce il rispetto dei vincoli di bilancio comunitari e degli obiettivi di riduzione del debito.

Se gli obiettivi fissati dalla manovra finanziaria annuale non vengono rispettati e le entrate effettive dello Stato non si conformano a quanto comunicato all’Unione Europea con la manovra di bilancio, le clausole di salvaguardia vengono attivate.

In virtù degli impegni già assunti dal nostro Stato, ove non fossimo in grado di reperire 12,4 miliardi di euro, dal 1° gennaio 2019 scatterebbe l’aumento delle aliquote IVA: dal 22% al 24,2%, quella ordinaria, dal 10% all’12% quella intermedia. Altri 19,1 miliardi servirebbero poi per evitare ulteriori rialzi dal 1° gennaio 2020 (dal 24,2% al 25% l’aliquota ordinaria, dal 12% al 13% quella intermedia).

La clausola di salvaguardia suscettibile di innescare un incremento delle accise dovrebbe essere stata già sterilizzata dal governo Gentiloni (secondo quanto riferito da fonte autorevole).

Ad onor del vero, la sterilizzazione dei rincari dell’IVA e delle accise è comunque un tema di coperture di bilancio, molto più che di politica tributaria in senso stretto. Certamente non può negarsi che, ove nulla venisse fatto per trovare le coperture, dando così il via libera all’innalzamento delle aliquote, si otterrebbe certamente l’effetto di colpire “fiscalmente” il ceto intero dei privati consumatori, con più che plausibili ricadute sulla domanda interna di beni e servizi. Sarebbe ovviamente un pessimo inizio, molto contraddittorio rispetto al messaggio globale emergente dal programma. Ma nemmeno bisogna sottacere l’importanza della natura delle fonti di copertura: tagli certi di spesa improduttiva sarebbero sicuramente ben accolti; rinvii a fonti generiche (quali il recupero di gettito dalla lotta all’evasione), ammesso che siano praticabili, susciterebbero legittimi dubbi; ulteriori prelievi, infine, potrebbero avere effetti redistributivi, fermo restando il fatto che si sostituirebbe un’imposizione ad un’altra.

Detassazione e semplificazione per famiglie, imprese e partite IVA

Il paragrafo in oggetto si apre con il riconoscimento di due fattori di freno alla crescita dell’economia: l’elevata pressione fiscale e l’eccessiva burocratizzazione. Due mali i cui antidoti sono individuati nella detassazione (finalizzata a ridurre la pressione fiscale) e nella semplificazione (mirante a ridurre il tasso di burocratizzazione incidente sui rapporti tra fisco e contribuenti).

Detassazione – Il governo, dunque, ha in animo di modificare il regime impositivo di imprese individuali, lavoratori autonomi, persone fisiche e famiglie, soggetti questi nei confronti dei quali saranno applicabili due sole aliquote: la prima del 15% e la seconda del 20%. In ciò si sostanzia il concetto di “flat tax” fortemente voluto dalla Lega. La riduzione delle attuali 6 aliquote IRPEF (includendo anche la no tax area) alle sole due contemplate dal programma di governo (tre, in effetti, considerando anche la no tax area che verrebbe conservata) potrebbe risultare non compatibile con il dettato costituzionale che, al comma 2 dell’art. 53, impone di informare il sistema tributario a criteri di progressività. In proposito il programma sottolinea che, contestualmente alla modifica delle aliquote, sarà riveduto il vigente sistema di deduzioni e detrazioni, allo specifico fine di “garantire la progressività dell’imposta, in armonia con i principi costituzionali“. L’adozione di una riforma così profonda e radicale viene definita dal programma di governo “coraggiosa e rivoluzionaria”. Tuttavia, benché delineata nei suoi capisaldi, essa rimane indefinita sotto molti rilevanti aspetti, rispetto ai quali sarà necessario operare future verifiche (tempistiche di entrata in vigore, definizione degli scaglioni reddituali, ampiezza della no tax area, rimodulazione di deduzione e detrazioni, applicazione in concreto ai nuclei familiari). Viene comunque chiarito che, qualunque forma assumerà in concreto, la riforma non potrà “arrecare alcun trattamento fiscale penalizzante rispetto all’attuale regime fiscale“. Quindi, non solo i titolari di redditi imponibili bassi, ma anche i possessori di redditi elevati, subiranno – a parità di reddito conseguito – prelievi inferiori a quelli a cui sono sottoposti oggi a legislazione vigente. Verso la fine del capitolo dedicato al fisco, si conferma infine la chiara contrarietà a misure di tassazione di tipo patrimoniale.

Mediante l’introduzione della flat tax, il governo ritiene di poter conseguire efficacemente :

a) un considerevole incremento della propensione ai consumi e agli investimenti;

b) l’allargamento della base imponibile, “grazie anche al recupero dell’elusione, dell’evasione e del fenomeno del mancato pagamento delle imposte“.

Si tratta invero di effetti ipotizzabili a condizione di disporre di una buona dose di ottimismo. La crescita dei consumi e degli investimenti è in astratto plausibile: una manovra fiscale espansiva come quella incarnata dall’introduzione della flat tax dovrebbe conseguire l’effetto sperato, la cui misura complessiva, tuttavia, dipende da molteplici fattori, non tutti ad oggi facilmente prevedibili. Poiché i maggiori vantaggi potrebbero concentrarsi su una percentuale tutto sommato esigua di contribuenti ad alto reddito, lasciando invece sostanzialmente immutata la posizione di una vasta platea di contribuenti “medi”, i dubbi sulla effettiva portata espansiva della manovra restano più che legittimi.  Ancor meno scontato è l’ampliamento della base imponibile. Questo, se non determinato da una crescita effettiva del reddito complessivo generato, dipende esclusivamente dall’emersione di quote di imponibile fino ad oggi non dichiarate. E’, in questo senso, significativo il rimando al recupero immaginato dell’elusione, dell’evasione e del fenomeno del mancato pagamento delle imposte. Tra la misura (flat tax e suoi annessi) e l’effetto che si ipotizza possa da essa prodursi (ampliamento della base imponibile) stanno a ben vedere, come lo stesso programma sottolinea, effetti intermedi, ossia il recupero dell’elusione, dell’evasione e degli omessi versamenti, i quali non paiono potersi porre in diretta relazione di causa-effetto con i lineamenti della riforma, come descritti nel programma. L’idea al fondo di quanto sostenuto nel programma è che l’infedeltà fiscale della gran parte dei contribuenti che fino ad oggi hanno celato al fisco parte dei loro proventi imponibili, trovi causa nell’eccessiva pressione fiscale (e dunque nella particolare elevatezza delle aliquote IRPEF). Si tratta di un’ipotesi accreditata da diversi studi, ma, ancora una volta, una certa dose di prudenza è d’obbligo: se infatti è verosimile immaginare che una parte degli evasori di oggi siano tali “per necessità” e non per libera scelta, è però dubbio, conti alla mano, che il recupero alla piena fedeltà fiscale di tali contribuenti comporti un allargamento della base imponibile. Sullo specifico punto avremo modo di tornare con maggiore dettaglio in seguito con un approfondimento ad hoc. Resta comunque assodato che, pur ammettendo il fondamento dell’ottimismo dei redattori del programma di governo, la misura dell’effetto rimane inevitabilmente incerta, essa pure legata a molte ulteriori variabili (non solo economiche, ma anche culturali, psicologiche e di contesto) ad oggi non note (in tutto o in parte) o non pienamente conoscibili. Ed incerto pure rimane poi l’effetto complessivo che l’emersione di maggiori basi imponibili avrebbe sul gettito complessivo. In altri termini: l’incremento della base imponibile dichiarata sarà sufficiente a compensare o più che compensare la riduzione delle aliquote?

Semplificazione – Su tale fronte, il piglio del programma di governo è ben illustrato dall’incipit: “È necessario altresì rifondare il rapporto tra Stato e contribuenti rivedendo i principi e i criteri che regolano l’agire dell’amministrazione finanziaria“. L’onere della rimodulazione del rapporto fisco-contribuente è dunque posto in modo chiaro ed univoco sulle spalle dell’amministrazione.

I capisaldi dell’azione normativa che il programma di governo intende intraprendere sono di seguito declinati:

a) il contraddittorio anticipato con il contribuente deve essere elevato a “principio generale cardine dell’ordinamento giuridico tributario“;

b) l’inversione dell’onere della prova verrà abolita in tutte le sue forme. Sarà dunque sempre l’Amministrazione finanziaria a dover dare prova della maggiore pretesa tributaria avanzata nei confronti del contribuente;

c) il ricorso a strumenti presuntivi di determinazione del reddito verrà ammesso solo nei casi in cui il contribuente versi in condizioni di non pienamente comprovata regolarità fiscale;

d) i tempi dell’accertamento dovranno essere ridotti in tutti i casi di attiva e costante collaborazione del contribuente nell’assolvimento degli adempimenti contabili e di versamento;

e) dovrà essere attuata la semplificazione degli adempimenti contabili per la creazione di un fisco digitale;

f) la responsabilità diretta dall’amministrazione finanziaria per danni cagionati da attività illegittima (in fase di accertamento e riscossione) deve essere elevato a principio generale;

g) spesometro e redditometro saranno aboliti (l’abolizione del primo, invero è già prevista a legislazione vigente dal 1° gennaio 2019, per effetto dell’entrata in vigore della fatturazione elettronica tra privati).

Il mosaico degli interventi sopra descritti pare avere riguardo specifico ad una semplificazione sostanziale attinente essenzialmente il momento dell’accertamento, non anche (o, meglio, molto meno) quello degli adempimenti contabili, dichiarativi e di versamento. E la scelta appare fondata. Non v’è dubbio, difatti, che spesso, nella fase di accertamento, il contribuente è obbligato ad adempimenti di tipo probatorio non sempre agevoli (considerato, in particolare, il fatto che gli accertamenti hanno riguardo a periodi d’imposta pregressi, per i quali non è sovente facile reperire gli elementi “scagionanti” richiesti). La svolta, in linea di principio, appare più che robusta. Sicuramente apprezzabile la volontà di introdurre nel nostro ordinamento il principio del contraddittorio preventivo obbligatorio (già peraltro parte integrante degli orientamenti espressi dalla Corte di giustizia europea). Potente (e forse davvero rivoluzionaria) è anche la promessa abolizione dell’inversione dell’onere della prova (suscettibile di impattare in modo davvero sconvolgente in particolare sulle indagini bancarie e finanziarie). Meno determinata appare, invece, la volontà di eliminare il ricorso a strumenti presuntivi di determinazione del reddito: da un canto la manifestata intenzione di abrogare il redditometro (peraltro largamente fallimentare) depone nel senso di un serio intendimento, dall’altro, però, il divieto dell’uso degli strumenti presuntivi è limitato ai casi in cui il contribuente sia in condizione di “piena e comprovata regolarità fiscale“, condizione questa che, non essendo in alcun modo definita, potrebbe in futuro circoscrivere in modo significativo l’ambito casistico di applicazione del divieto.  Con diversi gradi di indefinitezza, si presentano anche i propositi relativi alla contrazione dei tempi dell’accertamento ed alla semplificazione degli adempimenti contabili. Con riguardo segnatamente a questi ultimi, stupisce un po’ il fatto che non si sia fatto riferimento agli obblighi di comunicazione e dichiarazione, che comunque rappresentano la causa più consistente dell’elevato tasso di burocratizzazione caratterizzante il rapporto fisco-contribuente. Non è invero chiaro se si tratti di una semplice dimenticanza o di una pura imprecisione lessicale ed il sospetto che si possa versare in uno dei suddetti casi è avvalorato dal fatto che la semplificazione cui si mira è da porre in stretta correlazione con la creazione di  un “fisco digitale” (termine, anche questo, tutto da riempire di contenuti). Emblematico è infine l’intendimento denunciato di elevare a principio di ordine generale la responsabilità diretta dell’amministrazione finanziaria per i danni cagionati da attività illegittima (in fase di accertamento e riscossione). Anche in questo caso, però, il processo normativo destinato a tradurre in disposizione cogenti l’affermato principio non appare immune da incertezze e possibili ostacoli, primo fra tutti la definizione di “attività illegittima”.

Riscossione – Ulteriori iniziative di semplificazione previste dal programma di governo riguardano la riscossione. Su questo versante, merita sottolineatura il passaggio in cui si afferma che “... l’azione dell’amministrazione deve contemperare l’interesse del cittadino al pagamento di quanto dovuto con l’interesse a ricevere il minor aggravio possibile, evitando ogni forma di pressione tale da ingenerare uno “stato di paura” nei confronti delle istituzioni e dei soggetti preposti alla riscossione“. Si vuole, in sostanza, una riscossione più amichevole e, a tal fine si prevede espressamente un intervento per potenziare le procedure finalizzate al recupero bonario del credito.

Pace fiscale – Sul punto il programma si sforza di allontanare il sospetto che il governo intenda varare un nuovo condono fiscale. Viene infatti chiarito che il saldo e lo stralcio delle posizioni debitorie dei contribuenti sono riservati a quanti, tra essi, versino in situazioni eccezionali ed involontarie di dimostrata difficoltà economica. La “pace fiscale”, insomma non è per tutti. Anche in questo caso non sarà semplice, in sede di normazione, tracciare la linea divisoria destinata a separare i contribuenti meritevoli dello stralcio, dai rimanenti. Ma la pace fiscale ha un ulteriore volto: quello della chiusura anche delle partite in cui è il fisco ad essere debitore dei contribuenti. Importante, sotto tale riguardo, appare il passaggio in cui esplicitamente si afferma la necessità di parificare  gli strumenti messi a disposizione dell’amministrazione finanziaria e dei contribuenti per l’incasso dei crediti che l’una vanta nei confronti degli altri e che questi ultimi vantano nei confronti della prima. Una tale parificazione, ove realizzata, costituirebbe il conseguimento di un risultato eccezionale in termini di civiltà. Ma (purtroppo non possiamo esimerci ancora una volta dall’introdurre qualche dubbio sulla fattibilità), le misure normative necessarie alla realizzazione dell’ambizioso obiettivo potrebbero facilmente venire in conflitto con il nostro intero sistema di diritto amministrativo. Pare che gli stessi estensori siano consci delle difficoltà dell’impresa, tant’è che ipotizzano soluzioni di tipo pragmatico più agevolmente percorribili quali il potenziamento dell’istituto della compensazione e la cartolarizzazione dei crediti fiscali, anche di piccolo taglio.

Stretta sull’evasione – Non poteva mancare, ovviamente, un riferimento alla lotta dura all’evasione fiscale. Il programma manifesta dunque l’intenzione ferma di ” … inasprire l’esistente quadro sanzionatorio, amministrativo e penale, per assicurare il “carcere vero” per i grandi evasori“. Non è certamente una ricetta nuova e il “tintinnar di manette” raramente ha dimostrato di sortire effetti apprezzabili. Resta comunque da capire cosa debba intendersi per “grande evasore”: è l’imprenditore che, di un reddito imponibile di 40 milioni di euro, non ne abbia asseritamente dichiarato 1 (il 2,5%) sulla base di una contestazione di tipo meramente “interpretativo”, o è l’imprenditore che, di un reddito imponibile di 300.000,00 euro, non ne abbia dichiarato 150.000,00 (il 50%), omettendo deliberatamente di fatturare i ricavi? Alla questione sarà necessario dedicare un approfondimento ad hoc. Al fine di dare battaglia all’evasione fiscale, il programma di governo si affida inoltre alla cooperazione internazionale e, dulcis in fundo, alla introduzione di “adeguate misure per il contrasto di interessi“, anch’esse, ovviamente, tutte da scoprire.

La riforma della giustizia tributaria

A tale importante tema, come anticipato, è dedicato l’ultimo paragrafo del capitolo 12 del programma per il cambiamento. Sul punto il programma è lapidario: “Si propone la riforma del processo tributario con l’istituzione di giudici di ruolo specializzati, nell’ottica di garantire una maggiore imparzialità e terzietà del giudizio“.

Vale forse la pena sottolineare come l’introduzione di giudici di ruolo specializzati rappresenti oggettivamente il completamento indispensabile del quadro di riforme delineate in precedenza. Mancare questo obiettivo (il cui conseguimento tuttavia non sarà immune da costi, nè da difficoltà e lungaggini attuative) rischierebbe di depotenziare in modo non irrilevante gli sforzi medio tempore compiuti sul piano del riequilibrio dei rapporti fisco-contribuente.

Conclusioni: è vero cambiamento?

Se alle intenzioni manifestate nel programma seguiranno atti conseguenti e coerenti e se, dunque, le misure promesse assumeranno la forma di leggi e regolamenti, sarà legittimo parlare di cambiamento autentico.

Volendo fare sintesi degli elementi davvero qualificanti del manifesto programmatico (qualificanti perché di vasto impatto e destinati a durare nel tempo), ne possiamo identificare tre:

• la flat tax;
• il riequilibrio del rapporto fisco-contribuente nella fase dell’accertamento e della riscossione;
• la riforma della giustizia tributaria.

Come è stato sottolineato, tuttavia, non sempre le indicazioni rivenienti dal documento di programma appaiono sufficientemente chiare e definite nella loro portata concreta (ma non era ragionevole attendersi di più da un documento frutto di una convulsa concertazione di pochi giorni tra formazioni politiche dalle posizioni di partenza oggettivamente distanti). La natura “rivoluzionaria” del cambiamento, insomma dipenderà essenzialmente non solo dal se, ma anche dal come le riforme annunciate saranno attuate. Al tirar delle somme, quindi, potremo trovarci di fronte, alternativamente, ad un modesto maquillage o ad una radicale trasformazione, con la possibilità di un alquanto ampio range di esiti intermedi. Oggi si impone la sospensione di un giudizio definitivo. Seguiremo con attenzione il processo di declinazione del programma in atti normativi concreti, così cercando di comprendere se il percorso intrapreso guidi ad un reale, profondo cambiamento, o, più modestamente, a qualche aggiustamento inidoneo a modificare in senso sostanziale l’attuale assetto delle politiche fiscali e dei rapporti tra fisco e contribuente.

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