Nel precedente articolo del 9 giugno abbiamo esaminato i livelli di coerenza o, quanto meno, di compatibilità, tra il programma sottoscritto e le proposte formulate in campagna elettorale da Lega e Movimento 5 stelle, con riguardo specifico ai temi della Flat tax e della “Pace fiscale”. Vediamo ora, in questo nuovo contributo, come si è evoluta la tematica dell’accertamento tributario nel passaggio dalle tribune elettorali al contratto di governo.

Il programma di governo – I capisaldi dell’azione normativa che il programma di governo intende intraprendere in materia di riforma dell’accertamento tributario possono essere sintetizzati come segue:

1. il contraddittorio anticipato con il contribuente deve essere elevato a “principio generale cardine dell’ordinamento giuridico tributario“;
2. l’inversione dell’onere della prova verrà abolita in tutte le sue forme. Sarà dunque sempre l’Amministrazione finanziaria a dover dare prova della maggiore pretesa tributaria avanzata nei confronti del contribuente;
3. il ricorso a strumenti presuntivi di determinazione del reddito verrà ammesso solo nei casi in cui il contribuente versi in condizioni di non pienamente comprovata “regolarità fiscale”;
4. i tempi dell’accertamento dovranno essere ridotti in tutti i casi di attiva e costante collaborazione del contribuente nell’assolvimento degli adempimenti contabili e di versamento.

Facendo ora un passo indietro a prima del 4 marzo 2018, vediamo quali erano le posizioni programmatiche di Lega e Movimento 5 stelle.

La posizione della Lega – Nel programma elettorale della Lega si trovano chiare indicazioni relative all’abolizione dell’inversione dell’onere della prova ed alla limitazione del ricorso a strumenti presuntivi di accertamento dei redditi, mentre non vi sono accenni né al principio del contraddittorio preventivo, né alla compressione dei tempi dell’accertamento.

Quanto, in particolare, al tema dell’inversione dell’onere della prova, la posizione assunta dal partito di Salvini in campagna elettorale è espressa in modo assai netto: “Non sarà più il contribuente a dover dimostrare a proprie spese la sua innocenza davanti allo Stato ma al contrario sarà lo Stato a SUE spese a dover eventualmente dimostrare la colpevolezza del contribuente e quindi pretendere il pagamento del dovuto”. Non vengono poi però fornite ulteriori delucidazioni sul punto.

Per ciò che concerne poi la limitazione del ricorso a strumenti presuntivi di determinazione dei redditi, il programma elettorale della Lega propugnava la “Abolizione di ogni forma di “pagella” fiscale volta a voler predeterminare il reddito imponibile e quindi l’imposta per gli autonomi”, aggiungendo che “la dichiarazione del contribuente deve essere sempre ritenuta fedele da parte dello Stato, che non ha il diritto di entrare nel merito dell’andamento dell’attività economica. L’Agenzia delle Entrate potrà sempre contestare condotte in danno all’erario che debbono però essere diligentemente e oggettivamente dimostrate in sede di verifica fiscale”. E’ anzitutto legittimo immaginare che il riferimento esplicito agli “autonomi” debba intendersi come richiamo generico a tutta la platea dei produttori di reddito d’impresa o di lavoro autonomo. Deve comunque farsi osservare un parziale ammorbidimento della posizione iniziale: mentre infatti nel programma elettorale della Lega si parla di abolizione tout court di tutti gli strumenti presuntivi di predeterminazione del reddito imponibile, nel programma di governo siglato con il Movimento 5 stelle, il divieto del ricorso a detti strumenti (che quindi rimarrebbero in vigore?) è limitato al caso in cui il contribuente si trovi in condizioni di “piena e comprovata regolarità fiscale”, locuzione questa che, al fine di poter essere correttamente intesa, richiederebbe una sorta di interpretazione autentica da parte dei redattori del programma.

La posizione del Movimento 5 stelle – Nel programma elettorale del Movimento compare una chiara statuizione del principio del contraddittorio preventivo, mentre non si trovano indicazioni relative all’abolizione dell’inversione dell’onere della prova ed alla compressione dei tempi dell’accertamento. Un passaggio specifico è poi  dedicato alla esclusione del ricorso a “strumenti standardizzati di accertamento”.

Nel suo programma elettorale, il Movimento 5 Stelle afferma di voler introdurre il principio generale del contraddittorio nell’ambito delle attività di verifica e di accertamento, per obbligare l’amministrazione finanziaria ad “ascoltare” sempre le ragioni del contribuente prima dell’adozione di accertamenti o atti impositivi nei suoi confronti (il virgolettato è verosimilmente da intendersi nel senso che l’ascolto deve poi trovare consacrazione in atti formali e non dunque limitarsi al mero recepimento di esternazioni non destinate poi ad avere rilevanza a fini valutativi nel corso del procedimento). Ed aggiunge la necessità di garantire la piena partecipazione del contribuente ad ogni fase del procedimento di verifica e di accertamento. La citata esclusione del ricorso a “strumenti standardizzati di accertamento” è motivata alla luce del fatto che essi sarebbero responsabili dello svilimento del rapporto con il contribuente, favorendo viceversa sistemi di controllo e confronto preventivo tra contribuenti ed amministrazione finanziaria. Non può qui fare a meno di osservarsi una involontaria contraddizione: un sistema che favorisca il confronto preventivo tra contribuente e fisco non può essere certo considerato “svilente” se poi si rivendica fermamente la necessità di elevare il contraddittorio preliminare a principio cardine dell’ordinamento. E’ probabile che gli estensori del programma intendessero qui segnalare il fatto che strumenti preventivi di accertamento basati su indicatori sintetici di capacità contributiva comportano inevitabilmente una significativa riduzione dei successivi spazi di dialogo diretto tra fisco e contribuente. Sull’elevazione del contraddittorio preventivo a principio cardine dell’ordinamento non si riscontrano comunque significative differenze tra il programma elettorale del Movimento 5 stelle ed il programma di governo firmato con la Lega.

Brevi considerazioni a margine – A commento delle note che precedono, due osservazioni si impongono: la prima concerne, in generale, una certa vaghezza definitoria. Si parla di “strumenti presuntivi di determinazione del reddito”, di “strumenti standardizzati di accertamento”, di “regolarità fiscale” del contribuente, di “riduzione dei tempi di accertamento nei casi di attiva e costante collaborazione del contribuente nell’assolvimento degli adempimenti contabili e di versamento”.

Ovviamente – e lo abbiamo già altrove sottolineato – la circostanza non può essere giudicata con severità, posto che è piuttosto fisiologico che un programma di governo eviti di entrare nel dettaglio tecnico dei provvedimenti che si intende poi assumere in concreto, operando sulla carne viva dell’ordinamento giuridico vigente, e si limiti dunque a mandare messaggi concisi e, allo stesso tempo, sufficientemente chiari alla vasta platea degli elettori e dei cittadini. Ciò, però, impedisce la formulazione di valutazioni sufficientemente informate sulla direzione e sulla portata che le intenzioni così vagamente manifestate potranno in futuro avere sui processi concreti. La seconda osservazione riguarda la sintesi operata in sede di definizione del programma di governo tra le posizioni di partenza della Lega e quelle del Movimento 5 stelle. Da un canto, il gioco d’incastro delle proposte elettorali degli alleati di governo sembra avere ben funzionato, dall’altro non si può fare a meno di osservare una certa mitigazione delle iniziali, stentoree affermazioni. Alla luce di tali considerazioni, sarebbe oggi prematuro cercare di indovinare quali tipi di intervento saranno poi in concreto operati sulla legislazione vigente, quale nuova forma assumeranno, ad esempio, gli articoli 51 e 52 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, e 32, 33 e 39 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600. Non sappiamo ancora se assisteremo davvero all’introduzione di “coraggiose e rivoluzionarie misure di riforma”, come enfaticamente annunciato nel programma di governo, e, dunque, non ci resta che seguire con attenzione gli accadimenti futuri, sperando che alle parole, almeno in qualche misura, seguano i fatti.

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